1. 현황

재외동포정책은 최근 위기 국면을 맞고 있다. 재외동포법이 위헌 시비 끝에 개정이냐 폐지이냐 기로에 서 있고, 외국인 불법 체류자 강제 출국 방침에 따라 국내 체류 재중동포는 물론 중국 현지의 재중동포 사회도 술렁이고 있다. 작년에는 해외 체류 유학생 연쇄살인 사건과 인권 침해 사건이 연달아 터져 재외국민 영사 보호에 비상이 걸리기도 했다. 어디 그 뿐인가? 일부 공관에서는 비자 장사를 하다가 검찰의 수사를 받는 사건이 발생하기도 했다. OECD 국가 가운데 대한민국만이 재외국민의 참정권을 보장하지 않는다는 비난 여론도 비등하다.
재외동포정책 전반에 무엇인가 문제가 있고 변화가 필요한 것 같기는 한데, 도대체 무엇부터 손을 대야 할 지 정리하기조차 힘든 상황이 아닌가 한다. 이러한 상황이 왜 발생하였을까? 원인은 도대체 어디에 있는 것일까? 여러 가지 원인이 있겠지만, 정부 각 부처가 통일된 방침이나 상호 협력 없이 제각기 자기 부처와 관련한 영역에서 정책을 입안하고 추진하는 데에도 한 원인이 있다고 생각한다. 우리 사회의 맹점 가운데 하나가 시스템 구축에 약한 것인데, 재외동포정책의 경우에도 마찬가지인 셈이다.
재외동포정책의 통합성을 높이려는 의도에서 취한 조치가 바로 총리 주재 회의체로 재외동포정책위원회를 만든 일이다. 하지만, 재외동포정책위원회는 문서상으로만 존재할 뿐 지난 몇 년간 단 한번도 열리지 않았다. 재외동포정책에 아무런 문제가 없었기 때문이 아니다. 결정할 사안이 하나도 없었기 때문이 아니다. 이 기간 동안 재외동포법이라는 중요한 법률을 법무부 주도로 제정하였고, 외교부는 영사보호센터를 새로이 개설하였으며, 노동부는 외국인 노동자 취업과 관련하여 재중동포를 대상으로 한 약간의 예외조치를 마련하기도 했다. 이러한 사안 하나 하나가 매우 중요한 것임에도 불구하고 재외동포정책위원회를 개최하지 않았다는 사실은 무엇을 의미할까?
일차적으로는 총리실의 재외동포정책위원회 지원 관련자 또는 간사 부처이자 재외동포정책 주무 부처인 외교부 관련자가 직무를 태만히 하였기 때문으로 생각할 수 있다. 총리실 관련자는 이 일을 전담하지 않는 상황에서 간사 부처에서 의제를 올리지 않는 한 어떻게 회의를 개최할 수 있느냐고 반문할 것이다. 외교부 관련자는 회의 개최 주체인 총리실에서 챙기지 않을뿐더러, 유관 부처 국장급으로 이뤄진 재외동포정책실무위원회를 운영하기 때문에 의제로 올릴만한 내용이 별로 없었다며 발뺌하려 들지 모른다. 서로가 이렇게 책임을 떠넘기기 시작한다면 원인 규명과 대안 마련은 영원히 미궁 속으로 빠져들 수밖에 없다. 여기에서 청와대 비서실도 자유로울 수는 없다. 국민의 정부 시절까지 청와대 외교안보수석실에는 분명히 교민담당비서관이 존재했다. 물론 그도 이 분야를 전담했다기보다는 다른 분야를 함께 담당했을 가능성이 높다. 그러나, 그렇다고 해서 책임이 사라지는 것은 아니다. 국민의 정부 시절 재외동포정책위원회가 단 한번도 열리지 않았던 데에는 위의 3자 모두 또는 이 가운데 적어도 하나 이상의 직무 태만이 작용했다고 생각한다.
과거의 잘못에 대해 책임을 잘 묻지 않는 공직사회의 분위기를 고려할 때, 이들의 책임을 언급하는 것은 큰 의미를 지니지 못할지 모른다. 보기에 따라서 이것은 관련자 개개인의 문제이기 이전에 이들이 속한 조직의 문제일 수도 있기 때문이다. 이들이 직무를 태만하게 하여도 무방한 또는 태만을 방조하는 분위기가 존재했을 가능성이 높기 때문이다. 그 이면에는 물론 일반 국민 곧 여론의 이 문제에 관한 무관심도 한몫 했을지 모른다.
이미 지난 과거를 이 자리에서 따지자는 것은 아니다. 이 일은 누군가에게 맡기기로 하고, 여기서는 미래에 초점을 맞추기로 한다. 재외동포정책 추진체계의 현황과 문제점을 검토하고, 이것의 개선 방향을 찾는 일이 그것이다.

2. 재외동포정책 추진체계의 현황과 문제점

(1)재외동포정책위원회
재외동포정책위원회는 형식상 재외동포정책과 관련한 최고 의사결정기구이다. 1995년 세계화추진위원회가 재외동포사회 활성화 지원 방안에서 제안한 내용에 근거하여 1996년 2월부터 기존의 외교부 차관이 주재하던 재외국민정책심의위원회를 대신하여 활동을 시작한 이 위원회의 위원장은 국무총리이며, 15인 이내의 위원은 행정자치부, 법무부, 교육부, 문화관광부 같은 유관 부처 장관과 학식과 경험이 풍부한 외부 인사로 구성하도록 하고 있다. 이 위원회의 주요 기능은 ①재외동포의 정착 지원 ②재외동포의 법적 사회적 지위향상 ③재외동포에 대한 유대강화 ④재외동포의 국내외 경제활동 ⑤재외동포 관련 부처별 사업계획의 조정과 심의 ⑥기타 재외동포관련 사항으로 위원장이 부여한 내용에 관한 심의·조정이다.
재외동포정책위원회는 결성 초기에 재외동포재단 설립 건과 재중동포에 대한 지원 대책 같은 현안을 처리하였다. 하지만, 앞서 지적하였듯이 국민의 정부가 들어선 이후 재외동포정책에 큰 전환점을 가져온 재외동포법을 제정하는 과정에서도 회의는 열리지 않았다. 재외동포와 관련하여 처리해야 할 문제가 적지 않은 상황에서 재외동포정책위원회의 사실상 기능 정지는 문제가 아닐 수 없으므로 기능 정상화와 강화가 필요하다고 말할 수 있다.

(2)외교통상부 재외국민영사국 재외국민이주과
재외동포정책의 주무부처는 외교통상부 재외국민영사국 재외국민이주과인데, 이 과에는 현재 5명의 직원이 재외동포 관련 업무와 해외이주 관련 업무를 수행하고 있다. 이 과는 신설한 영사보호센터도 운영하고 있다.
외교통상부는 1993년 정부기구 축소 시 재외국민 1과, 재외국민 2과, 해외이주과를 합쳐 현재와 같이 하나의 과로 통합시켰다. 다른 조직에 비해 상대적으로 덜 중요하다고 여긴 탓이다. 하지만, 이러한 과도한 관련 조직 축소의 결과 교민보호 업무를 포함한 재외동포 관련 업무 전반에 누수현상 발생하였음은 모두가 다 아는 사실이다.

(3)재외동포재단
1995년 세계화추진위원회의 재외동포사회 활성화 지원 방안에 근거하여 만든 또 다른 기관은 재외동포 관련 지원 사업을 수행하는 기관으로서 1997년 10월 외교통상부 산하기관으로 발족한 재외동포재단이다.
현재 이 재단은 재외동포들이 민족적 유대감을 유지하면서 거주국안에서 그 사회의 모범적인 구성원으로 살아갈 수 있도록 하는데 이바지함을 목적으로, ①재외동포 교류사업 ②재외동포 사회에 관한 조사·연구사업 ③재외동포를 대상으로 하는 교육·문화·홍보사업 ④정부가 재단에 위탁하는 사업 ⑤기타 목적 달성에 필요한 사업으로서 국무총리의 승인을 얻어 외교통상부 장관이 정하는 사업을 수행하고 있다.
재외동포재단은 운영 면에서 몇 가지 문제를 노출하고 있다. 가장 큰 문제는 전반적인 예산부족이다. 두 번째 문제는 예산의 비효율적인 사용이다. 세 번째 문제는 직접 사업을 집행함에 따른 직원의 업무 과중과 이와 관련한 사기 저하이다. 네 번째 문제는 주무 부처인 외교부에 대한 과도한 종속이다.

3. 개선방향

(1)재외동포정책위원회의 기능 강화
재외동포정책 추진체계의 개편과 관련하여 가장 먼저 고려해야 할 대안은 재외동포정책위원회의 실질적인 활성화로서, 여기에는 무엇보다 결정사항을 강제할 장치를 마련하는 일이 시급하다. 이러한 맥락에서 고려해 볼 수 있는 대안은 이 위원회에 집행기능을 부여하는 것이다. 곧 재외동포정책위원회에 사무국 또는 사무처를 두어 대만이나 중국의 화교교무위원회처럼 실무조직 형태를 갖추도록 하는 방안이 그것이다.
이것을 실현하는 방법은 다시 몇 가지로 나뉠 수 있다. 이 위원회를 공정거래위원회처럼 총리실 산하의 위원회로 둔 상태에서 사무국 또는 사무처를 하위에 설치하는 방법, 규제개혁위원회처럼 대통령 직속 위원회로 만든 상태에서 총리실에 지원 조직 곧 전담 조정관과 심의관을 두는 방법, 총리실 산하 위원회로 두되 총리실에 전담 조정관 또는 심의관을 두는 방법, 대통령 직속 위원회로 하되 사무국 또는 사무처를 하위에 설치하는 방법 등을 고려해 볼 수 있는 것이다. 위원 구성 방법 또한 몇 가지 나뉠 수 있다. 곧 상근위원과 비상근위원을 병존시킬 것인가 말 것인가 그리고 정부위원과 민간위원을 병존시킬 것인가 말 것인가 여부에 따라 형태가 달라질 수 있는 것이다.
이 가운데 어떠한 조합이 최선의 대안일 지는 현 단계에서 단정적으로 말하기 어렵다. 결국 선택이 불가피한데, 개인적으로는 이 위원회를 대통령 직속의 위원회로 만들고 사무처를 하위에 두는 방법이 좋지 않을까 생각한다. 이 경우 위원 구성 면에서는 비상근 민간위원의 비중을 과반수 이상으로 하는 것이 바람직하다고 생각한다. 위원회를 대통령 직속으로 만들어야 하는 가장 큰 이유는 우리 나라가 대통령제 국가로서 총리와 총리실의 역할과 권한이 애매한데 있다. 특히 집행 기능을 상당부분 수행해야 하는 경우에는 총리실 산하의 기관으로 할 경우에 한계를 노출할 수 있다. 재외동포정책위원회 사무처는 조정 기능과 더불어 집행 기능까지 담당해야 하기 때문에 대통령 직속으로 하는 것이 더 나은 선택이라고 생각한다. 비상근 민간위원의 비중을 과반수 이상으로 해야 하는 이유는 그 동안 이 분야 문제의 처리과정에서 보여준 '정부의 실패'를 되풀이 하지 않아야 하기 때문이다. 앞서 지적한 여러 가지 이유 때문에 정부 유관 부처 관련자에게 책임을 묻을 수는 없는 노릇이지만, 정부가 보여준 총체적인 무책임을 더 이상 방관할 수는 없기 때문에, 유관 전문가를 포함한 시민사회단체 관계자의 참여를 더 보장해야 한다고 생각한다.

(2)외교통상부 재외국민영사국 재외국민이주과의 기능 재조정
외교부 재외국민영사국 재외국민이주과의 기능 재조정 문제는 재외동포정책위원회의 기능 강화와 관련하여 생각하지 않을 수 없다. 여기에서 가장 먼저 생각보아야 할 문제는 외교부가 재외동포정책 주무 부처로서 적당한 지 여부이다. 외교부는 재외동포정책에 관한 한 소극적인 자세를 취해온 것이 사실이다. 재외국민영사국 재외국민이주과가 기피 부서인 것도 공공연한 사실이다.
외교부가 재외동포 문제와 관련하여 가장 큰 부담을 느끼고 갈등하는 부분은 우리 국적이 아닌 동포를 정책 대상으로 삼아야 하는 현실이 아닌가 한다. 국적에 기준하여 업무를 처리할 경우에 깔끔하게 처리할 수 있는 일도 혈통이 개입할 경우에는 꼬이고 복잡해지기 때문이다. 법과 규정에 따라 시비 없이 일을 마무리 짓고자 하는 외교부의 고충을 이해한다고 전제할 때 택할 수 있는 최선의 대안은 외교부를 일단 외국국적동포에 관한 정책으로부터 해방시켜 주는 것이다. 외교관이 재외국민이주과 근무를 기피하는 가장 큰 이유는 이 업무가 다른 외교 업무와 달리 궂은 일이 많은 반면에 외교관으로서 성공가도를 가는데 큰 보탬이 되지 않기 때문이다. 이러한 상황까지를 고려하면, 재외국민 관련 업무도 외교부로부터 떼어내는 것이 바람직하다는 결론이 얻어진다. 다시 말해, 재외국민을 포함한 재외동포 관련 업무 전체를 외교부로부터 분리시켜 재외동포정책위원회 사무처로 이관하는 것이 정답인 셈이다. 내가 갖기엔 흡족하지 못하고 남에게 주기엔 아까운 것을 鷄肋이라고 하지만, 재외동포정책을 대하는 외교부의 태도가 바로 그러하다고 생각한다.
외교부는 이제 결단을 내려야 한다. 재외동포정책을 제대로 할 것인지 말 것인지. 재외동포정책 가운데 재외국민에 관한 업무만 담당할 것인지, 이마저도 포기할 것인지. 재외동포정책을 제대로 할 것이라면 재외동포정책위원회 기능 강화를 능가하는 정책 대안을 제시해야 한다. 아니면 재외국민 영사보호와 해외이주 업무만 담당해야 하며 이것을 잘 수행하는 체제를 갖추는데 주력해야 한다. 이 경우에도 물론 현재 조직만으로는 제대로 기능을 수행하기 어려운 만큼 적절한 조직 확대 곧 과 단위 조직을 추가로 신설하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다. 예건대 재외국민1과(정책총괄, 재외국민, 해외이주)와 재외국민2과(지역별정책, 외국국적동포)로 분리 운영하거나, 과거와 같은 지역별로 나누어 재외국민1과(미국, 일본), 재외국민2과(중국, 러시아)로 운영하는 것이 가능하다. 만일 재외국민 관련 업무도 포기한다면, 이것을 재외동포정책위원회로 이관시켜 버리고 재외국민이주과를 재외동포정책위원회 사무처로 통폐합시켜 버리는 것을 고려해야 한다.
위에서 제시한 대안과 별도로 당장 시행가능한 또 다른 대안은 영사업무를 외교업무로부터 분리하여, 재외국민영사국을 독립 조직 개념으로 운영하는 방안이다. 이 경우 재외국민영사국 직원과 각 영사관 또는 대사관의 영사업무 전담요원을 일반 외교관과 별도로 채용하여 배치하도록 하며, 현지 요원 가운데 일부는 동포사회에서 충원하는 방안을 적극 고려해야 한다.


(3)재외동포재단
재외동포정책위원회의 기능 강화는 재외동포재단의 사업 통합력과 원활한 사업 수행 문제를 해결하는 데에도 긍정적으로 작용할 전망이다. 단, 여기에는 한 가지 전제가 필요한데, 재외동포재단의 소속을 외교통상부에서 재외동포정책위원회로 이관해야 한다는 것이 그것이다.
재외동포재단의 소속을 재외동포정책위원회로 하는 대안과 관련하여 당연히 제기할 수 있는 의문은 재외동포정책위원회에 사무처를 설치할 경우에 굳이 재외동포재단을 둘 필요가 있는가 하는 것이다. 사무처가 집행을 담당하기 때문이다. 이것은 사실 재외동포정책위원회 사무처에 어떠한 업무를 부여할 것인가 하는 문제와 연관 지워 생각해야 한다. 재외동포정책위원회 사무처의 업무를 위원회에 대한 행정지원 정도에 한정할 경우에는 당연히 각종 지원 사업을 전개할 재외동포재단이 필요하다. 하지만, 재외동포정책위원회 사무처의 업무를 정책과 사업 집행 기능까지를 포괄하는 것으로 할 경우에는 재외동포재단이 굳이 필요하지 않을 수도 있다.
생각건대 초기단계에서 재외동포정책위원회 사무처의 업무를 넓게 잡을 필요는 없다고 생각한다. 현실적으로 이것이 가능하지도 않다. 이런 측면에서 재외동포정책위원회 사무처의 초기 단계 업무는 위원회에 대한 행정지원과 결정사항의 각 부처에 대한 하달과 조정 정도로 하는 것이 바람직하다고 생각한다. 재외동포재단은 일단 위원회 소속으로 한 다음에 시간을 두고 존속 또는 발전적 해소를 검토해 나가는 것이 바람직하다고 생각한다.

(4)국회 재외동포특별위원회 설치
재외동포정책 추진체계 개선과 관련하여 반드시 지적하고 넘어가야 할 점은 국회 내에도 정부 내의 재외동포정책위원회에 대응하는 조직이 필요하다는 사실이다.
중국의 경우 행정부 내에 화교위원회/화교영접총국을 설치하고 있음은 물론, 입법부인 인민대표대회 내에 상임위원회로 화교위원회를 두고 있음은 잘 알려진 사실이다. 화교위원회는 군사위원회와 더불어 인민대표대회 내에 설치한 5개 상임위원회 가운데 하나이다. 전 세계 화교의 규모는 3,500만 5,000만 명 정도로서 최대치로 추정하더라도 중국 전체 인구 13억 명의 3.85%애 지나지 않는다. 반면에 우리 나라의 재외동포는 600만 명 정도로 잡더라도 대한민국 전체 인구 4,800만 명 대비 12.5%에 달한다. 이러한 비중을 고려하더라도 국회 내에 재외동포특별위원회를 두는 것인 설득력을 지닌다.
최근 일고 있는 재외국민 참정권 부여 문제가 긍정적인 방향으로 결론 내려질 경우 정당을 포함한 정치권 전반의 재외국민에 대한 관심이 높아져 재외동포위원회를 상임위원회로 설치하자는 주장이 나올 수도 있을 것으로 여겨지지만, 현 단계에서는 재외동포법 개정 문제를 포함한 가장 시급한 현안을 처리하는 차원에서 일단 재외동포특별위원회를 설치해야 한다고 생각한다.

END