헌재, 한인유권자연합회 소원에 '헌법불합치'결정, 내년 말까지는 현행법 적용
이로써 해외에 거주하고 있는 만 19세가 넘은 재외국민은 국내에 주민등록이 되어 있지 않거나 국내거소신고를 하지 않아도(법률적으로 이들을 ‘재외선거인’이라고 함) 국민투표권을 행사 할 수 있게 됐다<사건 개요 및 결정 주문 등 주요 내용은 아래 전문 참조>
헌재는 다만, 재외선거인의 국민투표권을 제한하는 것은 위헌이지만 위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 국민투표를 실시하고자 하여도 국민투표의 투표인명부를 작성할 수 없게 되고, 재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 것은 입법자의 형성재량이 있다는 점을 고려하여 2015년 말까지 이전 법을 잠정 적용키로 했다. 따라서 입법기관인 국회나 정부는 오는 2015. 12. 31.까지 개선입법을 해야 한다.
헌재는 그러나 재외선거인에게 임기만료지역구 국회의원 선거권을 인정하지 않은 제15조 제1항 단서 및 제218조의5 제1항 관련부분(반대 2 찬성 7), 국회의원 재보궐선거의 선거권을 인정하지 않은 제218조의5 제1항 관련부분, 재외선거인 명부작성시 신청등록제를 채택한 제218조의5 제1항 관련부분, 재외선거 투표절차를 공관방문투표방법으로 정한 제218조의19 제1항 및 제2항 관련부분(반대 3 찬성 6)은 헌법에 위반되지 않는다고 결정(나머지는 각하)했다.
▲사건 개요와 헌재 결정 주요 내용은 다음과 같다.
△사건 개요
-청구인들은 현재 일본에 거주하고 있는 만 19세가 넘은 재외국민으로서, 주민등록이 되어 있지 않고 국내거소신고도 하지 않은 사람들이다(이하 주민등록이 되어 있지 않고 국내거소신고도 하지 않은 재외국민을 ‘재외선거인’이라고 한다). 위 청구인들은 공직선거법 제218조의4 제1항, 국민투표법 제14조 제1항 등이 재외국민의 국회의원선거권 및 국민투표권 등을 박탈함으로써 헌법상 보장된 청구인들의 선거권 및 국민투표권을 침해한다고 주장하며, 2009. 5. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.(2009헌마256 사건)
-청구인은 재외국민의 참정권 실현을 위하여 2008. 2. 25. 창립총회를 개최하고 설립된 단체이고, 2010헌마394 사건의 나머지 청구인들은 현재 미국에 거주하고 있는 만 19세가 넘은 재외선거인이다. 위 청구인들은 공직선거법 제218조의4 제1항, 국민투표법 제14조 제1항 등으로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 선거권 및 국민투표권이 침해되었다고 주장하면서 2010. 6. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.(2010헌마394 사건)
△심판 대상
-본안판단의 대상이 된 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제15조 제1항 단서 부분(이하 ‘선거권조항’이라 한다), ② 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의5 제1항 중 ‘임기만료에 따른 비례대표국회의원선거를 실시하는 때마다 재외선거인 등록신청을 하여야 한다.’ 부분(이하 ‘재외선거인 등록신청조항’이라 한다), ③ 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의19 제1항 및 제2항 중 재외선거인이 재외투표소에 직접 방문하여 투표하도록 한 부분(이하 ‘재외선거 투표절차조항’이라 한다), ④ 국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’ 부분(이하 ‘국민투표법조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]-공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조 제1항에 따라 국내거소신고를 하고 국내거소신고인명부(이하 “국내거소신고인명부”라 한다)에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람으로서 해당 국회의원지역선거구 안에 국내거소신고가 되어 있는 사람
-공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것)
제218조의5(재외선거인 등록신청) ① 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 하지 아니한 사람으로서 외국에서 투표하려는 선거권자는 대통령선거와 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거를 실시하는 때마다 선거일 전 150일부터 선거일 전 60일까지(이하 이 장에서 “재외선거인 등록신청기간”이라 한다) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 중앙선거관리위원회에 재외선거인 등록신청을 하여야 한다.
1. 공관을 직접 방문하여 서면으로 신청하는 방법- 이 경우 대한민국 국민은 가족(본인의 배우자와 본인·배우자의 직계존비속을 말한다)의 재외선거인 등록신청서를 대리하여 제출할 수 있으며, 대리하여 제출하는 사람은 자신의 여권사본을 함께 제출하여야 한다.
2. 관할구역을 순회하는 공관에 근무하는 직원에게 직접 서면으로 신청하는 방법. 이 경우 제1호 후단을 준용한다.
3. 전자우편을 이용하여 신청하는 방법- 제218조의19(재외선거의 투표 절차) ① 국외부재자신고인 및 제218조의5 제1항 제1호·제2호에 따른 방법으로 재외선거인 등록신청을 한 재외선거인은 재외투표소에 가서 재외선거관리위원회위원과 투표참관인 앞에서 구·시·군선거관리위원회로부터 받은 투표용지, 발송용 봉투, 회송용 봉투와 신분증명서(여권·주민등록증·공무원증·운전면허증 등 사진이 첩부되어 본인임을 확인할 수 있는 대한민국의 관공서나 공공기관이 발행한 증명서 또는 사진이 첩부되고 성명과 생년월일이 기재되어 본인임을 확인할 수 있는 거류국의 정부가 발행한 증명서를 말한다)를 제시하여 본인임을 확인 받은 다음 기표소에 들어가 후보자의 성명(대통령선거와 지역구국회의원선거에 한한다)이나 정당의 명칭 또는 기호를 적은 다음 이를 회송용 봉투에 넣어 봉함(封緘)하고 투표참관인의 앞에서 투표함에 넣어야 한다.
② 제218조의5 제1항 제3호에 따른 방법으로 재외선거인 등록신청을 한 재외선거인은 자신이 거주하는 지역을 관할하는 공관의 재외투표관리관이 같은 조 제3항에 따라 공고한 서류의 원본을 제시하여 국적 및 본인 여부를 확인받은 다음 제1항에 따라 투표하여야 하며, 제시한 서류에 본인임을 확인할 수 있는 사진이 첩부되지 아니한 경우에는 제1항에 따른 신분증명서를 함께 제시하여야 한다.
-국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것)
제14조(투표인명부의 작성) ① 국민투표를 실시할 때에는 그때마다 구청장(자치구의 구청장을 포함하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·읍장·면장(이하 “구·시·읍·면의 장”이라 한다)은 국민투표일공고일 현재로 그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 투표구별로 조사하여 국민투표일공고일로부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다.
△결정 주문
-국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항 부분은 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
-청구인의 심판청구와 나머지 청구인들의 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제218조의4 제1항 중 ‘주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 사람’ 부분, 국민투표법(1989. 3. 25. 법률 제4086호로 개정된 것) 제14조 제2항 중 ‘국내거주자’ 부분에 대한 심판청구를 각하한다. 청구인을 제외한 나머지 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
△이유의 요지
-지역구국회의원은 국민의 대표임과 동시에 소속지역구의 이해관계를 대변하는 역할을 하고 있다. 전국을 단위로 선거를 실시하는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에 투표하기 위해서는 국민이라는 자격만으로 충분한 데 반해, 특정한 지역구의 국회의원선거에 투표하기 위해서는 ‘해당 지역과의 관련성’이 인정되어야 한다. 주민등록의 거주지 또는 국내거소신고의 국내거소에 따라 지역구국회의원의 선거구를 인정할 수 있는바, 주민등록과 국내거소신고를 기준으로 지역구국회의원선거권을 인정하는 것은 해당 국민의 지역적 관련성을 확인하는 합리적인 방법이다. 따라서 선거권조항과 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 임기만료지역구국회의원선거권을 인정하지 않은 것이 나머지 청구인들의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
-입법자는 재외선거제도를 형성하면서, 잦은 재·보궐선거는 재외국민으로 하여금 상시적인 선거체제에 직면하게 하는 점, 재외 재·보궐선거의 투표율이 높지 않을 것으로 예상되는 점, 재·보궐선거 사유가 확정될 때마다 전 세계 해외 공관을 가동하여야 하는 등 많은 비용과 시간이 소요된다는 점을 종합적으로 고려하여 재외선거인에게 국회의원의 재·보궐선거권을 부여하지 않았다고 할 것이고, 이와 같은 선거제도의 형성이 현저히 불합리하거나 불공정하다고 볼 수 없다. 따라서 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인에게 국회의원재·보궐선거의 선거권을 인정하지 않은 것이 나머지 청구인들의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
-재외선거인의 등록신청서에 따라 재외선거인명부를 작성하는 방법은 해당 선거에서 투표할 권리가 있는지 확인함으로써 투표의 혼란을 막고, 선거권이 있는 재외선거인을 재외선거인명부에 등록하기 위한 합리적인 방법이다. 따라서 재외선거인 등록신청조항이 재외선거권자로 하여금 선거를 실시할 때마다 재외선거인 등록신청을 하도록 규정한 것이 나머지 청구인들의 선거권을 침해한다고 볼 수 없다.
-재외선거에 있어서 투표방법으로는 대체로 우편투표, 인터넷투표, 공관방문투표 등을 상정해 볼 수 있다. 입법자가 선거 공정성 확보의 측면, 투표용지 배송 등 선거기술적인 측면, 비용 대비 효율성의 측면을 종합적으로 고려하여, 인터넷투표방법이나 우편투표방법을 채택하지 아니하고 원칙적으로 공관에 설치된 재외투표소에 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택한 것이 현저히 불공정하고 불합리하다고 볼 수는 없으므로, 재외선거 투표절차조항은 나머지 청구인들의 선거권을 침해하지 아니한다.
-헌법 제72조의 중요정책 국민투표와 헌법 제130조의 헌법개정안 국민투표는 대의기관인 국회와 대통령의 의사결정에 대한 국민의 승인절차에 해당한다. 대의기관의 선출주체가 곧 대의기관의 의사결정에 대한 승인주체가 되는 것은 당연한 논리적 귀결이다. 재외선거인은 대의기관을 선출할 권리가 있는 국민으로서 대의기관의 의사결정에 대해 승인할 권리가 있고, 국민투표권자에는 재외선거인이 포함된다고 보아야 한다. 또한, 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리이다. 이처럼 국민의 본질적 지위에서 도출되는 국민투표권을 추상적 위험 내지 선거기술상의 사유로 배제하는 것은 헌법이 부여한 참정권을 사실상 박탈한 것과 다름없다. 따라서 국민투표법조항은 재외선거인인 나머지 청구인들의 국민투표권을 침해한다.
△국민투표법조항에 대한 헌법불합치 결정과 잠정 적용 명령
-만약 국민투표법조항이 위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 국민투표를 실시하고자 하여도 투표인명부를 작성할 수 없게 되므로, 입법자가 국민투표법조항을 개선할 때까지 일정 기간 국민투표법조항을 잠정적으로 적용할 필요가 있다. 또한 국민투표의 절차상 기술적인 측면과 국민투표의 공정성 확보의 측면에서 해결되어야 할 많은 문제들이 존재한다. 입법자는 이러한 문제에 대한 충분한 논의를 거쳐 재외국민투표제도를 형성하여야 하고, 재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 구체적인 방안은 입법자의 입법형성의 범위 내에 있다. 그러므로 국민투표권조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속적용을 명하기로 한다. 입법자는 늦어도 2015. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 국민투표법조항은 2016. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다.
△선거권조항 및 재외선거인 등록신청중 임기만료지역구국회의원선거에 관한 반대의견(재판관 이진성, 재판관 서기석)
-자유위임제도를 채택하고 있는 헌법 하에서 국회의원은 해당 선거구에서 선출되기는 하나, 선거모체인 선거구의 선거인이나 정당의 지령에도 법적으로 구속되지 아니하는 ‘국민의 대표’이다. 지역구국회의원이 현실적으로 지역대표의 성격을 지니고 있다 하여 법리적으로도 지역대표에 불과하다고 볼 수는 없다. 지역구 선택 문제 등 현실적으로 극복하기 쉽지 않은 문제가 발생할 우려가 있음을 이유로, 그 선거권 자체를 부정하는 것은 국회의원의 국민대표성에 정면으로 반한다. 지역구를 배정하기 어렵다거나 지역구 선택의 우려가 있다는 이유로 재외선거인으로부터 지역구국회의원 선거권을 박탈하는 것은 보통선거원칙에 위반된다. 이는 투표의 계산가치 불평등뿐만 아니라, 의석배분에 있어서 결과가치의 불평등까지 초래하는 것으로서 평등선거의 원칙에도 위반된다. 결국 선거권조항 및 재외선거인 등록신청조항은 나머지 청구인들의 선거권을 침해한다.
△재외선거 투표절차조항에 관한 반대의견(재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성)
-재외선거 투표절차조항은 재외선거인의 투표방법을 정함에 있어서 오로지 공관을 직접 방문하여 투표하는 방법만을 허용하고 있다. 이러한 방법은 대만 등 재외공관이 설치되지 않은 국가에 거주하는 재외선거권자, 공관으로부터 멀리 떨어진 지역에 거주하는 재외선거권자 등의 선거권을 실질적으로 보장해주지 못한다. 우편투표제도를 도입하는 경우 재외투표소가 설치되지 않는 지역에 거주하는 재외선거권자와 생계활동 등의 사정으로 선거일 당일에 관할 공관에 방문할 수 없는 재외선거권자도 투표할 수 있게 된다. 부정행위를 방지하면서 재외국민의 선거권을 실질적으로 보장하는 방법을 강구할 수 있는데도 불구하고, 재외선거 투표절차조항이 직접 공관을 방문하여 투표하는 방법만을 허용하는 것은 재외선거인의 선거권 행사를 현저히 곤란하게 하는 것이므로 나머지 청구인들의 선거권을 침해한다.
△국민투표법조항에 관한 반대의견(재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호)
-국민투표는 대한민국의 헌법질서에 가장 핵심적인 영역에 대해 국민의 의사를 직접적으로 반영하는 절차이므로, 국내에서 어느 정도로 생활을 영위하는지 그 밀접성의 정도에 따라 국민투표권의 범위를 제한할 수 있다. 헌법 제72조 국민투표의 대상인 외교 국방 통일 기타 국가안위에 관한 중요정책은 외국과 이해관계가 충돌하는 분야이므로, 외국에서 생활의 기반을 잡고 영주하는 재외국민의 국민투표참여요구의 진지성은 주민등록을 하거나 국내거소신고를 한 재외국민과 다를 수 있다. 국민의 헌법개정에 대한 진정한 의사를 반영하기 위해서는 국민투표권자를 대한민국의 영토에서 생활영역을 영위하는 사람으로 한정할 수 있고, 헌법개정절차에 영토와의 밀접한 관련성을 반영하는 것이 반드시 위헌적이라고 볼 수 없다. 국민투표법조항이 정치 참여 요구의 진지성·밀접성 등을 고려하여 주민등록이나 국내거소신고를 한 국민에게만 국민투표권을 인정한 것은 입법부의 합리적인 입법형성의 재량범위 내에 있다. 그러므로 국민투표법조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
△결정 의의
-헌법재판소는 주민등록을 요건으로 재외국민의 국민투표권을 제한하는 국민 투표법 제14조 제1항에 대해 헌법불합치결정을 선고하였다(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등 결정). 그 후 위 조항이 개정되어 국내거소신고가 되어 있는 재외국민도 국민투표권을 행사할 수 있게 되었지만, 주민등록이나 국 내거소신고가 되어 있지 않은 재외국민(재외선거인)은 여전히 국민투표권을 행사할 수 없다. 헌법재판소는 이 사건에서 재외선거인의 국민투표권을 제 한하는 국민투표법 제14조 제1항이 헌법에 합치되지 않는다고 선언하였다.
-재외선거인의 국민투표권을 제한하는 것은 위헌이지만, 위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 국민투표를 실시하고자 하여도 국민투표의 투표인명부를 작성할 수 없게 되고, 재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 것은 입법자의 형성재량이 있다는 점을 고려하여 2015년 말까지 종전 법의 잠정적용을 명했고, 입법자는 2015. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 한다.
저작권자 © 재외동포신문 무단전재 및 재배포 금지
