2003. 10. 28.
통일외교통상위원회
I. [재외동포기본법안]에 대한 검토
1. 입법 필요성 및 검토
[재외동포기본법안]은 재외동포의 개념을 확대하고 재외동포정책위원회 및 재외동포재단을 국무총리 산하에 두며 국회 통일외교통상위원회 소관으로 함을 주요내용으로 하고 있다.
단일 민족국가로서 한민족의 정체성을 유지 발전시키면서 민족적 유대관계를 강화시켜나가기 위하여 재외동포와 모국간 기본관계 및 협력사항을 설정하는 재외동포기본법은 재외동포에 관한 국가정책의 기본방향을 설정하여 각 부처에 산재하고 있는 재외동포 정책 및 사업의 일관성 및 효율성을 제고하는데 기여할 수 있으므로 일면 입법될 필요가 있다고 본다.
그러나 헌법재판소의 재외동포법에 대한 헌법불합치결정에서 "정부로서는 외국국적동포의 현실적인 애로를 수용하기 위하여 단일 특별법을 제정하기보다 제반 상황을 고려한 개별적인 제한완화로 실질적으로 대처할 수는 없는지 우선 살펴보았어야 할 것이다."라고 함과 동시에 "혈통주의 입법에 문제가 있다면 당초부터 외국국적동포의 법적지위보다는 외국인 처우의 전반적 개선이라는 시각에서 출발"하는 것이 바람직할 수도 있다는 의견에 주의를 기울어야 할 필요가 있다.
또한 외국국적 동포까지 포함한 기본법은 외국의 입법례가 거의 없다. 여기서 이스라엘이나 독일은 귀화동포에게 각종 우대를 베풀고 있고, 중국도 華僑를 우대하고 있는데 우리만이 문제된다는 지적은 법적 이해가 부족한 상태에서 제기된 비판이다.
화교란 중국 국적 소유자를 의미하며, 중국 국적을 갖지 않은 해외교포는 華人이라고 칭한다. 중국은 자국민인 화교들의 권익을 보호하기 위한 법률을 제정하여 우대하고 있다. 화인은 중국적 생활풍습과 습관을 유지하고 있다고 할지라도 형식상 외국인이기 때문에 이들에 대하여는 일반 외국인 대우를 표방하고 있다. 중국이 법적으로는 혈통이 아닌 현재의 국적을 기준으로 화교와 화인을 구분하고, 전자는 내국민 대우를 후자는 일반 외국인 대우를 표방하는가를 생각하여 보아야 한다. 이는 국적 아닌 혈통에 의한 법적 지위의 구분이 여러 가지 국제적 문제를 야기하게 되기 때문에 국적을 기준으로 하는 외양을 취하고 있는 것이다.
또한 이스라엘이나 독일의 경우도 해외동포에 대한 우대는 그들이 귀국한 경우 자국적 취득을 전제로 하고 있기 때문에 가능한 것이다. 우리의 재외동포기본법안이 외국적을 전제로 하면서도 해외동포를 우대하는 것과는 법적 구조 자체가 다른 것이다.
2. 팽창적 민족주의 정책 채택이라는 의구심 초래 우려
재외동포기본법안은 제2조(정의)는 재외동포를 재외국민, 외국국적 동포, 무국적동포로 구분하되, 그 정의는 재외동포기본법에 규정된 자로 함으로써 일단 재외동포간 차별문제는 해소될 수 있다고 본다.
그러나 비록 혈통주의가 명시되지는 않았지만 재외동포라는 용어자체에 이미 혈통주의 개념이 포함되어 있는 데다 재외동포기본법 제정안 제3조 제3호는 실제적으로 다수의 재중국 동포를 포함케 됨으로써 국제법 위반시비와 중국의 반발에 따른 외교적 마찰을 초래할 수 있는 소지가 여전히 남아있다.
재외동포기본법을 제정함으로써 우리 정부가 혈통주의에 입각한 팽창적 민족주의정책을 추구한다는 주변국의 의구심을 불러일으킬 소지도 있다.
더구나, 현행 [재외동포법]은 국내에서 재외동포의 법적 지위보장에 국한하고 있으나, [재외동포 기본법안]은 재외동포의 거주국에서의 법적 지위향상에까지 확대 적용하고 있으며, 재외동포단체에 대한 경비의 보조문제도 명시화하고 있다.
외국의 경우, 재외동포단체에 대하여 정부에서 재정지원하는 사례가 거의 없다.
3. 국제인권규범 위반
외국국적 동포를 여타 외국인과 차별대우하는 것은 "인종, 민족에 의한 차별을 금지하는 시민적 정치적 권리에 관한 국제규약(이하 국제인권규약 (B))"(우리나라 1990.7. 발효), "모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 협약"(우리나라 1979.1 발효) 등 보편화된 국제협약과 국제관행에 위반된다.
한민족 혈통에 대한 우대는 곧 국제인권규약(B)상의 national origin내지 race에 근거한 차별금지와 인종차별철폐협약상의 race 또는 national or ethnic origin에 근거한 차별금지에 위배된다.
한국에서의 한민족에 대한 우대가 과연 국제인권규범에 위배되는가 대하여는 선뜻 수긍되지 않는 면이 있을 것이다. 특히 구 공산권 출신 동포는 역사적 발생원인을 고려한다면 이들에게 일정한 우대를 하는 것은 정당한 우대(Affirmative Action)가 아닌가 라는 의문이 제기될 수 있다.
우대당위론자들은 조선족 등이 그간의 우리역사 속에서 한국인에 비하여 여러 가지 어려움을 겪어 왔기 때문에 이제라도 이들을 좀 우대하자는 주장에 근거하고 있다. 이는 비교의 대상을 잘못잡고 있다. 재외동포법이 국제인권규범 위반 여부가 문제되는 것은 이 법이 국내에서 외국인간의 차별을 야기하기 때문이다.
혈통에 근거한 한민족의 지위상의 우대를 주장하는 자들의 주장이 설득력을 얻으려면 한국내 외국인중에서 왜 한민족에 대하여만은 Affirmative Action이 필요한가를 설득할 수 있어야 한다.
설령 역사적 이유에서 구 공산권 출신 동포에 대한 우대론이 정당화되려면, 재미동포와 같은 경우는 적용대상에서 배제시키는 재외동포법이 제정되어야만 논리가 일관된다.
재외동포기본법안은 이 법의 적용여부에 의하여 재외동포 개개인의 구체적 권리의무가 직접 영향을 주지 않으므로 국제인권규범 위반이라고 평가되지 않으나 만일 그 기본법안을 전제로 하는 재외동포법은 국제법위반이 된다.
참고로, 외국국적동포를 지원하기 위한 법률을 제정, 시행하였던 헝가리가 인근국가인 루마니아의 반발과 제소에 따라 구주평의회(Council of Europe)의 판정으로 현재 동 법 개정작업을 진행 중에 있다는 사실은 우리에게 시사하는 바가 크다 하겠다.
4. 평등권 위배
재외동포를 구공산권 출신 동포를 포함하도록 확대하는 경우 내국인과 재외동포간 평등문제가 발생, 우리 헌법상의 평등권 조항도 위배하는 우려가 있다. 현행 헌법 제11조는 성별, 종교, 사회적 신분에 의한 차별을 금지한다고 규정하고 있으나 여기서의 차별금지 근거는 예시적 열거라고 해석된다. 재외동포기본법이 혈통이라는 인종적 요소를 기준으로 개인의 법적 처우를 달리한다면 정당한 사유가 없는 한 이는 인종차별의 일종이며 헌법 제11조에 의하여 금지된 차별의 일종이다.
한국이 특정 조약에 가입하였다면 조약상의 의무를 충실히 이해하여야 한다. 국내법을 이유로 국제조약상의 의무를 준수할 수 없다는 변명은 국제사회에서 수용되지 않으며 불이행에 따른 국제법적 책임을 피할 수 없다.
내국인이 부담하는 각종 의무가 면제되는 재외동포에게 다양한 특례를 인정하여 내국인과 유사한 법적 지위를 부여하는 것은 내국인 역차별을 가져오고, 병역기피 및 재산도피를 위한 위장이민을 부추기는 등 악용이 우려된다.
또한 재외동포간 평등문제를 살펴보면 재외동포기본법 제 3조(정의) 제3호 및 4호의 경우, 대한제국 이후와 이전을 적용기준으로 규정하고 있는 데, 대한제국이 헌법재판소가 적시한 바 있는 합리적 차별의 기준이 될 수 있는지 면밀한 검토가 필요하다고 하겠다.
5. 중국과의 외교적 분쟁 야기
단일민족국가인 한국인은 대부분, 다민족 국가 중국이 얼마나 소수민족의 단합에 예민한가를 충분히 인식하지 못하고 있는 것 같다.
중국은 역사적 문화적 내력으로 인하여 중국내 소수민족의 민족의식 고양을 극도로 경계하여 왔다. 중국의 소수민족 정책은 헌법전문과 헌법 제4조에 그 지위를 명시해놓을 정도로 헌법의 기본질서 내지 일종의 國是로 간주하고 있다.
중국은 1950년대 북한과 재중 조선인의 국적을 일괄해 중국으로 변경하기로 협정을 맺고 이들에게 소수민족의 지위를 부여하는 한편 철저하게 중국 국민으로 인식하게끔 하였다.
漢族과 55개의 소수민족으로 구성된 다민족국가인 중국은 소수민족의 하나인 조선족이 어떠한 경우이든 중국국가체제의 범위 내에서 벗어나는 것을 허용하지 않는다. 조선족의 이탈은 중국국가체제의 근간을 해치는 것이기 때문이다.
따라서 만일 한국이 중국국민인 조선족에 대해 어떠한 종류든 법적인 지위를 부여하게된다면 중국은 격렬하게 반발할 것이며
이제껏 한 중간 통상문제발생시 보복대응과는 차원이 전혀 다른 외교, 정치, 경제, 문화 등 전방위 전천후적인 양국관계에 심각한 영향을 끼치게 될 것이다. 조선족문제는 중 북한 관계와 남북한 관계의 경색 등으로 한반도 불안정을 유발할 가능성이 매우 높다.
우리의 대조선족 정책에 대한 중국의 우려 및 의구심을 증폭시켜 한반도 통일후 조선족이 중국 북동 국경지대의 불안요인이 될 것을 우려한 중국이 우리통일에 소극적이거나 부정적으로 대응할 가능성이 있다.
중국정부는 그 동안 우리 민간차원의 활동에 대해서도 경계심과 우려를 갖고 주시해 왔는 바, 혈통주의를 입법할 경우 중국정부의 견제로 이러한 민간차원의 교류활동에도 지장이 초래될 것으로 예상된다.
중국정부가 중국동포의 처우에 민감해 하는 것은 중국내의 소수민족인 이들과 한국과의 모종의 연계가 공고해지고, 이것이 중국내정에 영향을 미칠 것을 우려하기 때문이다.
결국 재외동포법 문제는 중국의 국가체제와 직결돼있기 때문에 외교적 노력만으로 풀 수 있는 사안이 아니라는 데에 있다.
따라서 한국이 순수한 단일민족의식에만 근거하여 굳이 국제인권규범에 모순되는 법을 제정함으로써 중국과 외교적 마찰을 일으켜서 얻을 실제 국가이익은 없다고 본다.
6. 중국동포 사회에 부정적 결과초래
재미동포와 중국동포간에는 상반된 이해관계가 존재한다. 재미동포의 주된 관심사는 부동산거래 금융거래에 있어서의 내국민대우이며 나아가 참정권신설 등이 주된 관심인 반면, 중국동포의 주된 관심사는 국내 자유왕래와 국내취업기회보장에 있다.
조선족들이 진정으로 원하는 것은 재외동포기본법의 유무가 아니라 실질적으로 재외동포로서 출입국과 취업 등에 있어서 동포로서의 혜택을 받기만 하면 된다는 태도를 갖고 있다.
동법제정을 통해 중국동포를 포용하고 이들의 단순노무 종사가 허용하도록 출입국관리법이 개정된다면 이 법이 중국동포사회의 미래에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대해서도 숙고하여야 할 것이다. 조선족사회의 미래라고 할 수 있는 청년층이 중국에서의 학업과 직업활동을 포기하고 당장의 경제적 이익을 위하여 한국으로 유입되어 단순노무로 소진한다면 이는 중국동포사회의 미래에 악영향을 미칠 것이다. 그들이 중국사회에서 기반을 잡기도 전에 한국으로 유입되어 수년간 노무에 종사한다면 중국으로 돌아가기도 쉽지 않을뿐더러 설사 돌아간다고 하여도 자신의 직업활동을 통하여 사회의 지도적 인사로 성장할 수 있는 직종에 종사하기 어려울 것이다.
동법의 범위를 조선족에 적용을 확대할 경우 중국 정부의 대항조치로 당초 동포에 대한 우리의 선의에 기반한 입법취지와 달리 조선족 사회가 더 어려워질 우려가 크다. 중국 정부는 조선족에 대한 통제를 목적으로 조선족에 대한 여권발급과 출입국 통제를 강화하고 조선족에 대하여 소수민족 우대정책을 폐지할 가능성이 예상된다. 특히 중국 정부는 조선족 밀집지역에 대한 한족의 이주확대 및 조선족 분산화정책 추진 가능성도 배제할 수 없다.
7. 기타 문제점
'한민족 혈통' 개념은 법적 개념이 아니기 때문에 불명확하고 객관적 입증과 범위 설정이 곤란하여 대상이 무한히 확대될 위험이 있다.
우리 재외공관에 의한 주재국내 한국혈통을 가진 주재국 국민 확인의무를 부여한다면 한국 국내법의 역외적용(extraterritorial application)에 해당되어 주재국 국내문제 불간섭의 의무에 대한 위반을 구성할 수 있다. 따라서 주재국이 이를 문제삼을 경우 외교분쟁으로 비화될 가능성이 농후하며 재외공관의 외교활동에 막대한 지장을 초래할 것이다.
외국국적동포 확인 업무의 기관 및 단체 위임과 관련, 해당국가는 자국민을 상대로 한 확인업무 수행을 허용하지 않을 가능성이 크며, 민간단체의 경우 관계사실의 입증, 확인의 공정성, 북한연고자의 확인문제 등 다양한 문제를 제기할 것이다.
또한 조선족의 혈통을 증명하는 서류위조가 용이하여 한민족 혈통 확인이 어려우며, 중국관리가 개입될 경우 위조 여부 식별이 곤란하고 조선족 2세 등은 상당수가 한국어를 구사할 수 없어 영사면담으로도 한족과의 구별이 쉽지 않으므로 중국인이 서류위조를 통한 입국시도가 급증할 우려가 크다.
그리고 국제법상 흠결이 있는 국내법을 제정하여 외국인간 차별대우하는 것은 외국 기업인들에게 반한 감정을 유발, 투자심리를 위축시킬 우려가 있다.
Ⅱ. [재외동포위원회 법안] 및 [재외동포재단법 개정안] 검토
[재외 동포위원회 법안]
재외동포위원회의 상설화와 그 사무처의 신설문제와 관련, 사무처가 설치된다 하여도 출입국, 국내체류, 병역, 교육 등 전문분야 업무는 해당부처에서 처리할 수밖에 없어 재외동포업무의 일원화에는 한계가 있다.
상설정부기관으로서 재외동포위원회 및 사무처는 현행 국무총리를 위원장으로 하는 재외동포정책위원회와는 근본적으로 성격이 다르다. 현행 위원회는 필요시 개최되는 회의체인 반면, 상설 위원회는 위원회 형태의 정부기관으로서 과거 거론된 교민청과 같은 성격의 정부기관이다.
우리 정부가 과거 교민업무를 관장하는 교민청 설치를 수차례 검토하였으나 포기한 것은 여러 가지 이유가 있었음, 그 이유로서 재외동포업무 일원화의 한계, 재외동포사회의 과도한 기대심리 유발문제에 추가하여 거주국의 부정적 반응이 큰 이유였음. 따라서 상설 위원회의 설치는 관련국의 입장에서 볼 때 한국의 정부기관이 외국적 동포 즉, 자국민을 직접 관장하는 것으로 볼 것으로 우려된다.
또한 재외동포재단에 대한 지도 감독업무는 재외공관의 지휘감독과 재외동포 거주국과의 협력문제 등을 담당하고 있는 외교통상부에 두는 것이 적절한 것으로 판단되며, 대부분의 국가에서도 외교부가 재외동포업무를 담당하고 있는 것으로 알고 있다.
[재외동포재단법 개정안]
재외동포재단에 대한 지도 감독업무는 효율성과 정부조직체계에 비춰볼 때, 현행대로 재외공관의 지휘 감독 및 재외동포 거주국과의 협력문제 등을 담당하고 있는 외교통상부에 두는 것이 적절할 것으로 판단된다.
Ⅲ. 결 론
분단국인 한국으로서 한민족이라는 개념은 통일 추진의 원동력이며, 해외동포의 민족애와 모국관을 형성시키는 사상적 기초이다. 그러나 국적에 관계없이 한민족에 대하여만 법적 우대를 부여하는 것이 국제사회 속에서 한국의 장기적 발전전략에 부합할지는 의문이다.
한국은 인권과 평화의 존중과 민주주의의 실천이라는 인류보편적 가치를 실천하는 사회체제를 구축하고, 보다 개방적 사회를 이룩함으로써 주변국으로부터 한국 나름의 신임을 획득하여야 한다. 그러나 '우리끼리만'의 법 재외동포법기본법은 단일민족으로서의 한민족 혈통의 강조는 필연적으로 타민족에 대한 배척이 내포 되게 된다.
현행 [재외동포법]의 헌법불합치 문제 해소와 관련, 또다시 재외동포간 차별을 두거나, 또는 혈통주의 소지가 있는 단일법의 제 개정을 지나치게 추진할 필요는 없다고 본다.
또한 혈통주의를 강화하는 것만으로는 아무런 실익이 없다. 중국동포 문제가 해결되지 않는다. 재외동포법의 적용대상을 단순히 확대시키는 안만으로는 중국동포의 출입국은 가능하게 해주겠지만 취업문제는 해결할 수 없다. 중국동포 문제는 국내외국인 노동자 정책 전반과 연계된 출입국관리법의 정비를 통하여 해결되어야 할 문제이다.
재외동포들이 거주국과 모국에서 생활하는데 있어 실질적으로 제반 권익과 생활여건이 향상되도록 지원할 수 있는 정책적 배려와 함께 출입국, 체류, 경제활동 등과 관련한 각 개별법을 개정, 보완하는 노력이 바람직하다고 본다.
기존 재외동포법상의 특혜는 각 사항별로 해당 개별 법규에 반영하되, 중국 CIS 국가 거주동포 등 모든 외국국적 동포가 차별없이 향유할 수 있도록 조치하면 될 것이며 국내법 조문상 혈통에 근거한 자동적 특혜부여규정은 가급적 지양하고, 외국인 전반에 대한 지위향상 측면에서 거시적으로 접근해야 할 것이다. 행정재량권을 확대하여 실제 운용상에서 재외동포에게 사실적 특례가 부여되는 방향으로 나아가야 할 것이다.
저작권자 © 재외동포신문 무단전재 및 재배포 금지
